Wie die Politik in der Pandemie an den Fachgremien BfArM, RKI und PEI vorbeiregierte

Zwei Jahre lang hieß es, die Entscheidungen seien „fachlich geboten“ und „nach dem Stand der Wissenschaft“ getroffen worden. Die freigegebenen Akten des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte, die Krisenstabsprotokolle des Robert Koch-Instituts, die Informationsfreiheitsakten des Bundesgesundheitsministeriums und 315 EU-Dokumente zur Impfstoffbeschaffung zeichnen ein anderes Bild.

Eine Rekonstruktion im Substack DrBine’s Newsletter ordnet das Material, das mit Informationsfreiheits-Abfragen gewonnen wurde, in zwölf Kapiteln.¹ Das Ergebnis ist kein Einzelfall, sondern ein Verfahren, das über zwei Kabinette, Regierungsperioden und zwei Parteien hinweg gleich blieb: Das politische Ergebnis stand vorn, die fachliche Rechtfertigung wurde allenfalls nachgeliefert, oft aber auch eben nicht.

Zwei Muster kehren so oft wieder, dass sie sich nicht als Ausrutscher erklären lassen. Muster eins: Die Fachbehörden hatten intern klargemacht, dass die Datenlage die politische Ansage nicht trägt. Die Ansage kam trotzdem, nach außen mit der gegenteiligen Begründung. Muster zwei: Über die 2020 geschaffene Medizinischer-Bedarf-Versorgungssicherstellungsverordnung und über direkte Ministererlasse wurde das BfArM in Stunden- und Tagesfristen zu Bewertungen gezwungen, die es zuvor abgelehnt hatte. Die Regulierung wurde nachträglich passend gemacht.

Kapitel 1: Der Sonderdraht zu BioNTech, drei Monate vor der Zulassung

Am 12. Juni 2020, ein halbes Jahr vor der bedingten EU-Zulassung von Comirnaty, informierte Céline Gauer, stellvertretende Generalsekretärin der EU-Kommission, das BMG über ein Telefonat mit BioNTech. Eine BMG-Adresse antwortete noch am selben Tag auf Französisch, man sei ebenfalls in Kontakt und werde gemeinsam weitermachen. Am 24. Juni um 1.54 Uhr sandte BioNTech ein Memorandum of Understanding direkt an das Ministerium, mit dem Hinweis, die Kommission werde es am nächsten Tag ebenfalls erhalten. Am 9. September erklärte sich das BMG zum alleinigen nationalen Ansprechpartner und bat, die Verteilungskommunikation nur noch an die Adresse COVID-19-vaccines@bmg.bund.de zu richten.¹

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Am 30. September baute das Ministerium aus BioNTech-Daten eine Tabelle für die Landesbehörden, ausdrücklich gekennzeichnet als vorläufige Produkteigenschaften, weil der Impfstoff noch nicht zugelassen war. Am 27. Oktober bestätigte BioNTech, die gemeinsam abgestimmten Zubehörspezifikationen würden Teil der Empfehlung bei der EUA-Einreichung. Am 29. November, drei Wochen vor der Zulassung am 21. Dezember, gingen „streng vertraulich zu behandelnde“ Arbeitsdokumente an das BMG.

Das Advance Purchase Agreement war am 20. November unterzeichnet worden. Ab Dezember institutionalisierte sich der Kontakt in einem wöchentlichen Jour fixe, dienstags von 14 bis 15 Uhr, dokumentiert bis mindestens November 2021.¹

Am 29. Dezember 2020 wies das BMG BioNTech an, neue Stabilitätsdaten zunächst nicht nach außen zu kommunizieren, bis das Vorgehen mit dem Paul-Ehrlich-Institut abgestimmt sei. Am 1. Dezember 2021 informierte BioNTech das „BMG Team“ über neue Fachinformationen, bevor die Aktualisierung auf der PEI-Seite stand. Im August 2021 erstellte das Ministerium eine eigene arzneimittelrechtliche Einordnung der Boosterimpfung als „bestimmungsgemäßen Gebrauch“, noch bevor die formale Zulassungsänderung vorlag.

Im sogenannten Bonn-Fall vom 28. Januar 2022, falsch gelagerter Impfstoff in einem Impfzentrum des Bundes, eskalierte das BMG direkt bei BioNTech, ohne dokumentierte PEI-Beteiligung.¹

Die EU-Beschaffung lief ab Juni 2020 im Joint Negotiation Team, einem Verhandlungsteam von sieben Mitgliedstaaten mit Produktionskapazität, darunter Deutschland.² Das Ministerium war in dieser Rekonstruktion nicht nur Einkäufer, sondern Verteiler, Gatekeeper und Steuerungsknoten. Die Fachbehörde kam hinzu, wenn es regulatorisch nicht anders ging.

Kapitel 2: Masken ohne Mengensteuerung

Am 27. März 2020 startete das BMG unter Jens Spahn das Open-House-Verfahren: 4,50 Euro je FFP2-Maske, Lieferung bis 30. April, jeder Anbieter, der die Bedingungen erfüllte, bekam einen Zuschlag. Binnen Tagen lagen rund 700 Lieferzusagen im Volumen von 6,4 Milliarden Euro vor, bei einem angesetzten Rahmen von etwa 500 Millionen. Am Ende standen 5,7 Milliarden Schutzmasken im Wert von 5,9 Milliarden Euro. Der intern genannte Dreimonatsbedarf lag bei 75 Millionen partikelfiltrierenden Halbmasken und 200 Millionen medizinischen Masken.³

Der Bundesrechnungshof schrieb 2024: „Es fehlte jegliche Mengensteuerung.“ Mehr als zwei Drittel wurden nie verwendet, mehr als die Hälfte ist vernichtet oder zur Vernichtung vorgesehen. Bis Ende 2023 wurden 1,2 Milliarden Stück zerstört. Lagerung, Logistik und Vernichtung kosteten bis dahin 460 Millionen Euro, für 2024 waren weitere 534 Millionen angesetzt.³

Der Streitwert der Maskenklagen liegt bei rund 2,3 Milliarden Euro. Das Oberlandesgericht Köln entschied 2024 gegen den Bund, weil er den Lieferanten Nachfristen hätte setzen müssen. Der Bundesgerichtshof prüft, ob sich der Bund nachträglich von Verträgen lösen durfte, die er selbst ohne Mengengrenze geschlossen hatte.⁴

Daneben steht die Maskenaffäre der eigenen Fraktion: Provisionen von 660.000 Euro bei Georg Nüßlein, 250.000 Euro bei Nikolas Löbel, in der Gruppe um Alfred Sauter Beträge bis 11,5 Millionen Euro.⁵ Die BfArM-Referate prüften Konformität oft parallel zu bereits laufenden Verträgen. Große Bestände fielen später durch die Prüfnormen und wurden vernichtet. Vor dem Amtsgericht Weimar wurde aus derselben Aktenlage eine verfassungsrechtliche Frage: Wenn die Fachbehörde intern Zweifel an Wirksamkeit und Verhältnismäßigkeit von Masken für Kinder hatte, wie wurde daraus eine Grundrechtseingriffskette?¹

Kapitel 3: Schnelltests, politisch versprochen, intern begrenzt

Ende Februar 2021 kündigte Spahn an, ab 1. März könne jeder Bürger einen kostenlosen Antigen-Schnelltest durch geschultes Personal bekommen.⁶ Am 8. März unterzeichnete er die Coronavirus-Testverordnung.⁷ Viele Tests liefen über § 3 MedBVSV am europäischen CE-Verfahren vorbei. Das BfArM führte seit Monaten Sensitivitäts- und Spezifitätsabfragen bei den Herstellern. Eine erste konsolidierte Liste ging am 7. September 2020 an das BMG, präzisiert am 8. September. Die öffentliche Homepage listete mehr Tests, als intern als ausreichend sensitiv galten. Vor der Aussagekraft eines negativen Schnelltests wurde intern gewarnt.¹

Das RKI hat die Grenze öffentlich benannt: Ein negatives Antigen-Ergebnis schließt eine Infektion nicht aus, ein positives soll per PCR bestätigt werden.⁸ Eine Übersichtsarbeit im Deutschen Ärzteblatt nannte klinische Sensitivitäten zwischen knapp 30 und 80 Prozent.⁹ In den RKI-Protokollen von 2022 steht, der Minister sei generell stark für Testungen, die Bürgertests liefen vorerst weiter.¹

Die politische Kommunikation verkaufte dasselbe Instrument als flächendeckendes Sicherheitsnetz. Und das obwohl es das Gegenteil war.

Kapitel 4: Ivermectin ausgesperrt, Remdesivir im Eiltempo

Ab Frühjahr 2020 erreichten das BfArM zahlreiche Anfragen zu Ivermectin. Die Linie blieb: unzureichende Evidenz, kein passendes Sicherheitsprofil in den diskutierten Dosen, keine Zulassungserweiterung, Compassionate Use abgelehnt. Remdesivir lief im Rolling Review, Bewertungsdauer zwei bis vier Monate. Das BMG verpflichtete sich zur Abnahme von 200.000 Behandlungseinheiten. Die bedingte Zulassung kam mit BfArM-Beteiligung, bevor die WHO-Solidarity-Studie keinen Mortalitätsvorteil zeigte.¹

Zwei Wirkstoffe mit schwacher COVID-Evidenz. Einer politisch nicht gewollt und formal blockiert. Einer politisch gewollt, formal beschleunigt, Studienergebnis nachgereicht. Hier überlagern sich beide Muster: Warnungen ignoriert, Regulierung passend gemacht. Ivermectin mittlerweile bestätigt wirksam, Remdesivir gesundheitsschädlich.

Kapitel 5: Paxlovid, Werbekampagne vor der Evidenz

Paxlovid, Nirmatrelvir/Ritonavir von Pfizer, wurde in der EU am 28. Januar 2022 zugelassen. Deutschland bestellte eine Million Packungen. Ab Anfang 2022 startete Karl Lauterbach eine Werbekampagne, die sich in Ton und Form kaum von Herstellerkommunikation unterschied und „lebensrettende“ Effekte auch bei Geimpften behauptete.

Hausärzte blieben zurückhaltend, weil genau dieser Nutzen nicht belegt war. Das BMG forderte parallel eine Bewertung nach § 3 der MedBVSV im Eiltempo. Die Kampagne umging die Schranken des Heilmittelwerbegesetzes mit dem Verweis auf eine rein informative Funktion.¹ Wieder stand die Ansage vor dem Gutachten.

Kapitel 6: AstraZeneca, „rein fachlich“, intern nicht zwingend

Am 15. März 2021 setzte das BMG Vaxzevria aus. Anlass waren Meldungen über Hirnvenenthrombosen mit Thrombozytopenie, überwiegend bei jüngeren Frauen, drei davon tödlich. Spahn nannte die Entscheidung im Bundestag „rein fachlich“.¹⁰

Das Krisenstabsprotokoll des RKI vom 12. März liest sich anders. Elf Verdachtsfälle auf 1,2 Millionen Geimpfte, drei Todesfälle, vor allem Frauen. Elf Fälle auf 1,2 Millionen seien zu erwarten gewesen, die Hintergrundinzidenz liege höher als bei den Geimpften. Ein Aussetzen sei fachlich nicht zwingend.¹ Die Entscheidung folgte der europäischen Welle nach dem dänischen Stopp.

Die EMA erklärte am 18. März, der Nutzen überwiege. Die STIKO gab am 19. März grünes Licht und begrenzte den Impfstoff am 30. März auf über 60-Jährige.¹¹ ¹² Der PEI-Bericht vom 15. März liegt geschwärzt bei FragDenStaat.¹³ Fachlich uneindeutig, politisch eindeutig, öffentlich als reine Fachentscheidung verkauft.

Kapitel 7: Booster für Jüngere, STIKO zurückhaltend, Politik ungeduldig

Bis August 2021 empfahl die STIKO keine generelle Impfung der 12- bis 17-Jährigen und diskutierte das Myokarditis-Risiko. Am 2. August beschloss die Gesundheitsministerkonferenz der Länder die Kinderimpfung. Die STIKO zog am 10. November nach.

Spahn plante das Impfprogramm parallel zur noch ausstehenden Empfehlung und drängte auf eine Verkürzung des Impfabstands bei Vaxzevria.¹ Im September 2022 empfahl die STIKO eine Auffrischung ab 12 Jahren, vorzugsweise mit bivalenten Omikron-Impfstoffen, Ziel blieb die Verhinderung schwerer Verläufe.¹⁴ Die politische Kommunikation war der formalen Zulassungsänderung voraus, einschließlich der eigenen rechtlichen Einordnung als bestimmungsgemäßer Gebrauch aus Kapitel 1.

Kapitel 8: Antikörper-Therapien, der Wunsch des Ministers

Bei den monoklonalen Antikörpern zog die politische Kommunikation ebenfalls der fachlichen Empfehlung voraus. Das BMG wollte Verfügbarkeit, die Bewertung der Fachbehörden lief hinter der Ansage her.¹ Das ist dasselbe Verfahren wie bei Paxlovid und den Boostern: Der Minister formuliert den Bedarf, die Behörde liefert die nachträgliche Einordnung, die Öffentlichkeit erfährt das Ergebnis als wissenschaftlichen Konsens.

Kapitel 9: Moderna-Kontingentierung, Beschaffung überlagert Klinik

Die Kontingentierung von Spikevax folgte der Beschaffungslage, nicht einer klinischen Neueinschätzung. Politisch gekaufte Mengen wurden in Empfehlungen und Verteilungsregeln übersetzt.¹ Wo der Vorrat die Empfehlung steuert, ist die Fachbehörde nicht mehr der Ausgangspunkt, sondern die Stelle, die den Einkauf nachträglich medizinisch begründet.

Kapitel 10: Die MedBVSV, der Durchgriff

Die Medizinischer-Bedarf-Versorgungssicherstellungsverordnung, gestützt auf § 5 Absatz 2 Infektionsschutzgesetz, war das Instrument, mit dem das Muster institutionalisiert wurde. Sonderzulassungen, verkürzte Fristen, Bewertungen, die das BfArM zuvor abgelehnt hatte, liefen über diese Verordnung und über direkte Ministererlasse. Masken, Tests, Paxlovid: Dieselbe Rechtsgrundlage, dieselben Stundenfristen.¹ Was als Notfallrecht für Engpässe gedacht war, wurde zur Dauerermächtigung, fachliche Vorbehalte zu übergehen.

Kapitel 11: § 28a IfSG, die Norm, die alles ermöglichte

§ 28a Infektionsschutzgesetz lieferte den Ländern den Katalog der Grundrechtseingriffe: Schließungen, Abstandsregeln, Maskenpflicht, Zugangsbeschränkungen. Das BMG schuf die Rechtsgrundlagen im Eiltempo, die Länder vollzogen sie, die Verwaltungsgerichte prüfen die Verhältnismäßigkeit bis heute.¹

Die Weimarer Kindermasken-Entscheidung vom 8. April 2021, Aktenzeichen 9 F 148/21, war ein früher Riss in dieser Kette. Sie blieb die Ausnahme. Die Norm ermöglichte den Eingriff, die Akten der Fachbehörden waren für die politische Begründung nicht vorgesehen.

Kapitel 12: Was vor Gericht steht und was ein Ausschuss klären müsste

Offen sind die Maskenprozesse mit 2,3 Milliarden Euro Streitwert, die BGH-Prüfung der Open-House-Verträge und die Frage, warum mehr als die Hälfte eines 5,9-Milliarden-Einkaufs vernichtet wird, ohne dass das BMG eine kritische Aufarbeitung vorgelegt hat.³ ⁴ Der Bundesrechnungshof hat diese Aufarbeitung ausdrücklich angemahnt. Ein Untersuchungsausschuss, der den Namen verdient, müsste nicht die Maßnahmengegner vernehmen, sondern die Jour-fixe-Protokolle mit BioNTech, die BfArM-Fristsetzungen, die RKI-Notiz zum AstraZeneca-Stopp und die MedBVSV-Erlasse. Die Akten liegen. Sie werden nur nicht gelesen.

Die Kommunikationsetats passen ins Bild. Nach einer Regierungsantwort auf eine AfD-Anfrage waren für Corona- und Impfkampagnen 2020 rund 90 Millionen Euro, 2021 rund 295 Millionen und 2022 rund 189 Millionen vorgesehen.¹⁵ Das Geld sollte die Bevölkerung über Selbstschutz und Impfen informieren. Es informierte nicht darüber, dass die eigenen Institute in zentralen Punkten anders lagen als die Pressekonferenz.

Nicht jede interne Mail ist ein Skandal. Fachbehörden irren, Ministerien müssen unter Unsicherheit entscheiden, und ein Teil der Rekonstruktion stützt sich auf geschwärzte FOI-Akten, deren Kontext der Auswerter setzt. Tragfähig ist der Kern, der sich mit amtlichen Veröffentlichungen deckt: der Rechnungshof zur Maskenbeschaffung, die RKI-Protokolle zum AstraZeneca-Stopp, die eigene Teststrategie des RKI, die ungleiche Geschwindigkeit bei Remdesivir und Ivermectin, der dokumentierte Sonderdraht zum Hersteller vor der Zulassung.

Zwei Kabinette, zwei Parteien, zwölf Kapitel, dasselbe Verfahren. Das politische Ergebnis stand vorn, die fachliche Rechtfertigung lief nach. Die Kosten tragen die Haushalte und die Leute, an denen die Regeln vollzogen wurden.

Zusammenfassung von DrBine:

Zwei Jahre Corona-Pandemie haben in Deutschland ein Regierungsmuster sichtbar gemacht, das keine bloße Reaktion auf eine Notlage war. Es war ein struktureller Umgang mit fachlicher Beratung, in dem das politische Ergebnis vorstand und die fachliche Rechtfertigung nachlief.

• Bei den Masken kaufte die Politik in Milliardenhöhe, bevor die Fachprüfung stand.
• Bei den Antigen-Tests versprach die Politik ein flächendeckendes Sicherheitsnetz, während die Fachbehörde die Sensitivitäten intern längst als schwach bewertet hatte.
• Bei Paxlovid führte die Politik eine Werbekampagne entgegen der Empfehlungen der Fachbehörden, zu einem Zeitpunkt als die Nutzlosigkeit des Medikaments bereits wissenschaftlich belegt war.
• Bei AstraZeneca hielt die Politik einen Impfstopp für „rein fachlich”, den die eigene Fachbehörde intern anders bewertete. Bei Ivermectin blieb die fachliche Zurückhaltung, weil die Politik keine Verfügbarkeit wollte.
• Bei Remdesivir wurde die fachliche Bewertung binnen Wochen erledigt, weil die Politik die Verfügbarkeit wollte.
• Bei den Booster-Impfungen der Jüngeren und bei den Antikörper-Therapien zog die politische Kommunikation der fachlichen Empfehlung voraus.

Und die MedBVSV wurde zum Instrument, mit dem der ministerielle Durchgriff auf die Fachbehörde institutionalisiert und in kürzeste Zeitfenster gepresst wurde.

Die Sonderrolle des BMG in der BioNTech-Kommunikation ist die Ausformung derselben Logik in operativer Reinform:

• Ein wöchentlicher Jour Fixe zwischen Ministerium und Hersteller, Monate vor der Zulassung
• vertrauliche Vorab-Daten, die das Ministerium in nationale Übersichten für die Länder überführte
• eigene rechtliche Einordnungen der Boosterimpfung, bevor die formale Zulassungsänderung vorlag
• direkter Eskalationsweg vom BMG zu BioNTech im Bonn-Fall, ohne dokumentierte PEI-Beteiligung.

Wo das BMG die operative Steuerung an sich zog, blieb den Fachbehörden die nachträgliche Beurkundung.

Dieser Doppelbefund: Warnungen ignorieren, Regulierung passend machen, ist keine Anklage gegen einzelne Personen. Er ist die Erinnerung an eine Grundregel eines demokratischen Rechtsstaates:

Die Enquette der Bundesregierung Merz wird die zentrale Frage nicht ausweichen können:

• Trennung von politischer Beschaffung und fachlicher Prüfung.
• parlamentarischen Kontrolle des BMG-Durchgriffs auf das BfArM.
• Wiederherstellung der institutionellen Distanz zwischen Ministerium und Hersteller.

Und sie liegt in der einfachen Feststellung, dass „fachlich” ein Wort ist, dessen Herkunft man prüfen muss, bevor man ihm glaubt.

Der ganze Text ist hier nachzulesen – es zahlt sich aus!

Fußnoten und Referenzen

Links zu früheren TKP-Beiträgen zum Thema finden Sie unterhalb 👇

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