„Bündnistreue“ statt Bundestreue

Sachsen-Anhalt als Testfall dafür, wie viel deutscher Föderalismus wirklich noch übrig ist, ein Blick in die Geschichte, und was Föderalismus eigentlich bedeutet, und warum bei der Gründung der BRD Föderalismus so wichtig erschien.

Am Sonntag hat die AfD in Sachsen-Anhalt mit 43,8 Prozent der Zweitstimmen einen historischen Sieg errungen, die CDU stürzte auf 17,2 Prozent ab. Noch bevor eine neue Landesregierung überhaupt gebildet ist, meldete sich Bundeskanzler Friedrich Merz mit einer Warnung zu Wort: Das Grundgesetz gelte „auch in Sachsen-Anhalt, auch nach einer Wahl eines AfD-Ministerpräsidenten“, und die Bundesregierung werde, sollten „Grenzen überschritten“ werden, „alles tun, um das zu korrigieren“.

Merz berief sich dabei ausdrücklich auf die verfassungsrechtliche Vorschrift der Bundestreue. Aus der CDU-Führungsriege wird inzwischen offen über einen „Staatskommissar“, über Bundeszwang und, von grüner Seite, über finanzielle Sanktionen gegen ein AfD-geführtes Sachsen-Anhalt nachgedacht (zdfheute.de), (t-online.de), (epochtimes.de). Umfangreich berichtet, aber selten ausreichend kommentiert.

Die Wortwahl

Bemerkenswert ist schon die Wortwahl der Berichterstattung, die sich eingebürgert hat: Immer wieder ist von Bündnistreue die Rede, wo die Verfassung tatsächlich von Bundestreue spricht. Der Unterschied ist kein sprachlicher Zufall. Bundestreue ist ein Rechtsbegriff, der das wechselseitige Rücksichtnahmegebot zwischen Bund und Ländern beschreibt – eine Pflicht, die in beide Richtungen gilt. Bündnistreue hingegen ist ein Begriff aus der Militär- und Bündnispolitik: Treue zu einem Bündnis, zu einem Block. Genau dieses Verrutschen der Begriffe trifft den wunden Punkt der aktuellen Debatte: Verlangt wird hier faktisch nicht Verfassungstreue, sondern Treue zu einem informellen Bündnis der etablierten Parteien gegen eine gewählte Konkurrenz.

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Was bedeutet diese Drohung?

Die offizielle Lesart ist einfach: Ein Rechtsstaat muss sicherstellen, dass auch ein AfD-geführtes Bundesland Grundgesetz und Bundesrecht einhält. Die Instrumente dafür – Bundesaufsicht, im äußersten Fall Bundeszwang nach Artikel 37 GG, die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts – sind seit 1949 vorgesehen und wurden in der Geschichte der Bundesrepublik so gut wie nie angewandt. Merz hat sie nun, noch bevor die neue Regierung überhaupt im Amt ist, öffentlich in Stellung gebracht.

Was Medien nicht erklären

Was in der Berichterstattung fehlt, ist der Kontext, in dem dieses Instrumentarium plötzlich reaktiviert wird. Bundestreue ist in der Verfassungsdogmatik keine Einbahnstraße gegen unliebsame Landesregierungen, sondern ein Prinzip, das ebenso den Bund gegenüber den Ländern verpflichtet. Genau diese Reziprozität kam während der Corona-Jahre unter die Räder: Die Ministerpräsidentenkonferenzen wischten föderale Zuständigkeit in Gesundheitsfragen faktisch vom Tisch und erklärten über Nacht jahrelang demokratisch erarbeitete Landes-Pandemiepläne für hinfällig – zentralistisch entschieden, ohne dass irgendjemand von „Bundeszwang“ gesprochen hätte. Föderalismus wurde also schon einmal in einer Krise weitgehend ausgesetzt – nur eben lautlos, im Konsens der staatstragenden Parteien, statt mit öffentlicher Drohkulisse.

Was ebenfalls fehlt, ist die historische Tiefenschärfe. Der bundesdeutsche Föderalismus wurde 1949 nicht zufällig so kompetenzstark ausgestaltet, wie er ist. Er war eine bewusste Lehre aus der Zeit, als das nationalsozialistische Regime binnen weniger Monate – durch das

„Vorläufige Gesetz zur Gleichschaltung der Länder mit dem Reich“

vom März 1933, das darauffolgende zweite Gleichschaltungsgesetz und schließlich das Reichsstatthaltergesetz von 1934 – die Länderparlamente entmachtete und alle wesentlichen Entscheidungen von Berlin aus zentralisierte.

Föderalismus war als Teil der Gewaltenteilung gedacht:

als Bremse gegen genau jene Art von zentraler Durchgriffsmacht, die jetzt – wenn auch unter demokratischen Vorzeichen und mit rechtsstaatlichen Verfahren – wieder als Drohkulisse gegen ein unbequemes Wahlergebnis bemüht wird. Dass die Instrumente diesmal verfassungsrechtlich eingehegt sind, ändert nichts daran, dass die Reflexrichtung dieselbe ist: Wenn ein Land aus der Reihe tanzt, greift die Mitte durch.

Wieder einmal werden Fragen in den Qualitätsmedien nicht gestellt

• Erstens: Warum wird Bundestreue präventiv beschworen, bevor eine einzige konkrete Maßnahme der künftigen Landesregierung überhaupt vorliegt? Das ist keine Reaktion auf einen Rechtsbruch, sondern eine Vorwarnung an einen demokratisch zustande gekommenen Wählerwillen.
• Zweitens: Warum wird dasselbe Prinzip nicht bemüht, wenn der Bund selbst – etwa bei Corona-Verordnungen, bei der Energiepolitik oder bei der faktischen Aushebelung der Schuldenbremse – in Länderkompetenzen hineinregiert? Bundestreue scheint immer dann zur Sprache zu kommen, wenn sie sich gegen die AfD richten lässt, und zu schweigen, wenn der Berliner Konsens selbst föderale Grenzen überschreitet.
• Drittens: Was bedeutet es für die Idee der Gewaltenteilung, wenn Föderalismus faktisch längst zu einem Verteilungsmechanismus für Parteiposten geworden ist – Ministerpräsidentenämter, Rundfunkräte, Verfassungsgerichtssitze, verteilt nach Parteiproporz statt nach föderaler Eigenständigkeit – und genau in dem Moment, in dem eine Partei außerhalb dieses Proporzsystems eine Mehrheit gewinnt, plötzlich wieder von „Grundgesetz“ und „Rechtsstaat“ die Rede ist?

Verschwiegen oder vergessen?

Der eigentliche blinde Fleck der aktuellen Debatte liegt nicht in Merz‘ Äußerung selbst, sondern davor: Der deutsche Föderalismus war schon vor Sachsen-Anhalt kein Instrument der Gewaltenteilung mehr, sondern zunehmend ein Verwaltungsapparat des Parteienkonsenses. Die sogenannte „Brandmauer“ gegen die AfD war bereits das offene Eingeständnis dieses Zustands:

Wenn demokratischer Wettbewerb ein Ergebnis hervorzubringen droht, das dem Konsens der etablierten Parteien nicht passt, wird der Wettbewerb selbst – nicht erst sein Ergebnis – für suspendierbar erklärt.

Was jetzt mit Sachsen-Anhalt geschieht, ist die konsequente Fortsetzung dieser Logik auf Landesebene: Die Brandmauer wird, wo sie an der Wahlurne nicht mehr hält, durch die Drohkulisse der Bundestreue ersetzt.

Damit steht am Ende die unbequeme Frage, ob Föderalismus in Deutschland überhaupt noch als das verstanden wird, wofür er 1949 geschaffen wurde –

als Schutz vor der Konzentration von Macht in einem einzigen Zentrum –,

oder ob er nur so lange respektiert wird, wie die Länder das tun, was der Berliner Konsens ohnehin will.

Das Verfassungsprinzip

Bundestreue ist ein anerkanntes, vom Bundesverfassungsgericht mehrfach bestätigtes Verfassungsprinzip, und Bundeszwang nach Art. 37 GG ist an hohe rechtsstaatliche Hürden gebunden – er setzt eine tatsächliche, nicht nur befürchtete Verletzung von Bundespflichten voraus. Wer Merz‘ Äußerung verteidigt, wird darauf verweisen, dass es hier „präventiv“ um den „Schutz von Minderheiten und der Verfassungsordnung“ gehe, natürlich nicht um eine Entmachtung der Demokratie. Ob diese Schutzfunktion oder die parteipolitische Schlagseite überwiegt, muss am Ende jeder Leser für sich selbst beurteilen.

Bild: Screenshot von Video über Merz

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